Задача оптимизации государственных затрат в инвестиционной сфере предполагает решение назревших проблем в области совершенствования законодательства о госзаказах и о ценообразовании. Профессиональное сообщество уже не раз поднимало эти вопросы, и в их решении в одинаковой степени заинтересованы как заказчики, так и исполнители проектов; как государство, так и бизнес.
Рассматривая пути совершенствования законодательной базы в сфере размещения государственных заказов, эксперты строительной отрасли традиционно выделяют три ключевых аспекта, и мне бы хотелось остановиться на каждом из них.
Итак, первый аспект – это предквалификационный отбор. За рубежом широко распространена практика предквалификационного отбора исполнителей проектов по строительству, реконструкции и капитальному ремонту зданий и сооружений. Но это, казалось бы, логичное требование в российском законодательстве пока не признано обязательным. И, тем не менее, необходимость введения предквалификации очевидна. При этом строительные организации должны подтверждать наличие опыта при участии не только аукционах, но и в конкурсах.
Предквалификационные требования нужно сделать максимально жесткими, только в этом случае введение этой процедуры даст необходимый эффект, то есть позволит отсеивать организации, не имеющие достаточного опыта для выполнения работ. Так, к участию в размещении заказа целесообразно допускать только те организации, которые обладают не просто неким опытом строительства, а опытом строительства аналогичных объектов. Имеет значение и объем выполненных ими ранее проектов. Например, если стоимость прошлых проектов составляет менее половины от максимальной цены контракта, на исполнение которого претендует организация, то уже есть сомнения в том, сможет ли она реализовать более масштабный проект. И это уже может быть достаточным основанием для того, чтобы не допускать такую организацию к участию в аукционе или конкурсе.
Отмечу, что Национальное объединение строителей учло эти моменты при разработке законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Коллеги предложили реализовать институт предквалификации за счет внесения поправок в часть 2.1 статьи 11 Федерального закона № 94-ФЗ, которая предусматривает право заказчика и уполномоченного органа устанавливать требование к участнику размещения заказа в виде наличия опыта строительства. Мы полностью поддерживаем эту инициативу и считаем, что введение обязательной предквалификации для участников размещения заказов позволит значительно улучшить качество капитального строительства. Помимо этого, сократятся и сроки работ, поскольку и они напрямую зависят от квалификации и компетентности строительной организации. Практика показывает: если подрядчик не имеет достаточного опыта и ресурсов для выполнения определенного проекта, сроки затягиваются, и не столько из-за недостаточной производительности, сколько из-за необходимости устранять недоделки с привлечением других строительных организаций.
Второй аспект, на который нельзя не обратить внимание, это минимальная расчетная стоимость контракта. Отсеивание заявок с указанием цены, за которую технически невозможно обеспечить качественную реализацию проекта, – это еще один способ позволить государственному заказчику избежать рисков некачественного исполнения контракта строительной организацией. Несмотря на то, что законодательством предусмотрены некоторые инструменты для выявления недобросовестных подрядчиков, на практике выясняется, что этого недостаточно. Начальная цена подрядов может быть существенно занижена, однако в ходе строительства государственный заказчик вынужден увеличивать бюджетные затраты. И меры, установленные действующим законодательством для защиты заказчика, в такой ситуации оказываются бессильны.
В упомянутом мной ранее законопроекте о поправках в ФЗ-94, который подготовлен Национальным объединением строителей, предусматриваются меры пресечения демпинга. В частности, предлагается обязать участников размещения заказа обосновывать уменьшение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта при ее снижении на 15 и более процентов. Мы считаем, что границей отклонения цены должна стать 10-процентная отметка. Однако и этих мер может оказаться недостаточно.
Введение понятия минимальной расчетной цены контракта представляется все-таки наиболее действенным решением. В таком случае предложения ниже установленной минимальной стоимости контракта должны быть обеспечены банковской гарантией и будут рассматриваться по особой процедуре. На первый взгляд, подобная мера направлена только на пресечение демпинга. Однако можно ожидать, что она позволит избежать еще и завышения стоимости контрактов, так как предложения участников размещения заказа, естественно, будут стремиться к минимальной расчетной цене.
Банковская гарантия, которая уже была упомянута мной в связи с минимальной стоимостью контракта, – это и есть третий аспект проблемы совершенствования законодательства в области госзаказов. Понятно, что требование обеспечения исполнения контрактных обязательств банковской гарантией обусловлено необходимостью сохранения бюджетных средств. Это гарантия соблюдения публичных интересов, но только в одностороннем порядке, то есть в пользу государственного заказчика. Здесь хотелось бы подчеркнуть, что мы не подвергаем сомнениям необходимость банковских гарантий со стороны подрядчика, но предлагаем защитить и исполнителей проектов путем установления ответственности для заказчика в случае нарушения им договорных обязательств.
Теперь обратимся к вопросам ценообразования в сфере строительства объектов бюджетной сферы, которые также давно находятся в центре внимания профессионалов строительной индустрии. До недавнего времени сметные нормативы, фактически, носили рекомендательный характер. Невозможность корректной оценки стоимости строительства на этапе планирования и на стадии принятия решения о выделении средств из госбюджета способствовали развитию коррупции. Стоимость проектов в сметной документации существенно завышалась, и результатом этого были значительные растраты бюджетных средств. Учитывая сложившуюся негативную практику, можно утверждать, что именно разработка и внедрение эффективной методики расчета цены строительства на стадии планирования объекта являются необходимым условием оптимизации государственных инвестиционных затрат.
В 2008 году был сделан большой шаг на пути к этой цели: Министерство регионального развития РФ приняло на себя функции контроля над образованием сметных норм. В результате сегодня Минрегион согласовывает все отраслевые и территориальные сметные нормативы на предмет их соответствия государственным. Без этого они не могут вводиться в действие.
Со своей стороны, эксперты ФГУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» разработали так называемые укрупненные нормативы, предназначенные для оценки стоимости строительства на стадии планирования и проектирования. Во-первых, это нормативы цены строительства (НЦС), которые позволяют оценить стоимость объекта на этапе принятия решения и выделения бюджетных средств. И, во-вторых, нормативы цены конструктивных решений (НЦКР), которые позволяют определить стоимость каждого вида объектов в актуальных ценах. Таким образом, предлагаемая система нормативов коренным образом отличается от той, которая используется – с незначительными изменениями – еще с советских времен. Напомню, старая система описывает технологические операции, а не стоимость конструктивных решений, что существенно осложняет задачу бюджетного планирования, особенно на стадии, когда известен только вид объекта. Важно, что разработанные сейчас нормативы позволяют определить экономическую эффективность конструктивных решений, заложенных проектировщиком. Таким образом, при введении новой системы нормативов государственный заказчик получит возможность выбора наиболее экономически выгодного варианта и, соответственно, возможность планирования своих затрат.
Дополнительной мерой оптимизации государственных затрат на инвестиции в строительство может послужить требование учитывать при оценке конкурсных предложений не только стоимость строительства объекта, но и стоимость последующей эксплуатации, а именно плановый и капитальный ремонт. Это будет способствовать значительному сокращению совокупных инвестиционных затрат, поскольку разные конструктивные решения требуют различных по объему вложений на этапе эксплуатации сооружения. Сегодня заказчик лишен возможности получить информацию о тех затратах, которые должен будет понести в будущем, эксплуатируя объект капитального строительства. По сути, при выборе исполнителя этот критерий никоим образом не учитывается, и заказчик выбирает предложение, основываясь, в основном, на его стоимости и сведениях о компетентности и опыте подрядчика. Тем временем, наиболее привлекательное предложение может обернуться большими расходами в будущем. Обычно это выясняется через некоторое время, зачастую довольно продолжительное, но подобная отсрочка не снимает проблемы. Заказчик неизбежно сталкивается с насущной необходимостью инвестировать дополнительные средства в поддержание объекта в надлежащем состоянии и в обеспечение должного уровня безопасности. И мы убеждены в том, что нужно законодательно обеспечить ему право знать объем этих вложений еще на этапе выбора подрядчика.
Кроме всего перечисленного, минимизации затрат также может способствовать применение типовых решений, которые позволяют правильно определить стоимость строительства. В подобных решениях должны применяться наиболее эффективные с экономической точки зрения способы строительства, чтобы их стоимость изначально была оптимальной. В таком случае подрядчик не сможет вынудить заказчика увеличить бюджет проекта, поскольку у него не будет достаточных оснований для этого.
В качестве заключения отмечу, что дальнейшее совершенствование законодательства в сфере размещения госзаказов и реформа ценообразования в строительстве окажут благотворное влияние на развитие отечественной строительной индустрии в целом. И, несомненно, приблизят нас к решению задачи оптимизации государственных расходов в сфере инвестирования в капитальное строительство. Кроме этого, немаловажно, что комплекс мер, основные из которых были здесь перечислены, позволит сократить возможности для злоупотреблений и нецелевого расходования бюджетных средств.